Доходы центру, регионам – расходы? Размышления вокруг реформы

В последнее время депутаты Госдумы немало внимания уделяют реформе местного самоуправления. В 2003г. Госдумой было принято два новых закона. Один из них – «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», другой – «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В соответствии с этими документами значительным изменениям подвергнутся межбюджетные отношения. Принятым в 2003г. федеральным законом предусматривается, что каждое муниципальное образование – будь то поселение, район, или городской округ – будет иметь собственный бюджет...

В последнее время депутаты Государственной Думы немало внимания уделяют реформе местного самоуправления. В 2003 году Госдумой было принято два новых закона. Один из них – «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», другой – «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В соответствии с этими документами значительным изменениям подвергнутся межбюджетные отношения. Принятым в прошлом году федеральным законом предусматривается, что каждое муниципальное образование – будь то поселение, район, или городской округ – будет иметь собственный бюджет. Иными словами, существующая до сего дня трехуровневая бюджетная система сменится четырехуровневой. Соответственно, бюджет самого нижнего уровня будет утверждаться, исполняться и контролироваться органами местного самоуправления в порядке, определяемом нормативно-правовым актом муниципального образования. Теперь местным администрациям придется вести реестр расходных обязательств муниципальных образований и устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и иные нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

С местных бюджетов будет снята значительная часть полномочий, например, финансовое обеспечение учебного процесса в общеобразовательных школах, включая выплату зарплаты, финансовая поддержка сельхозпроизводства, социальное обеспечение и ряд других. Вместе с тем на плечи местных бюджетов ложится финансирование дошкольных учреждений, переданных с федеральных министерств, финансовое обеспечение муниципальной милиции, ветеринарных учреждений, оздоровительной кампании детей и подростков.

Ответственности у глав местного самоуправления прибавится, ведь если им не удастся в рамках своих бюджетов выполнить возложенные на них обязательства, от вышестоящего бюджета помощи они, скорее всего, не получат. С другой стороны, нагрузка на местные бюджеты в целом по области снизится почти на 3 миллиарда рублей; в свою очередь, на 1,9 миллиарда рублей сократятся обязательства федерального бюджета. А вот расходы субъекта Федерации возрастут на 5,1 миллиарда рублей.

Стоит ли говорить, что в таких условиях без дополнительной поддержки из федерального центра обеспечить финансирование социальных гарантий и льгот будет крайне сложно? К тому же динамика исполнения бюджета Воронежской области за ряд прошедших лет красноречиво свидетельствует о существенном разрыве между фактически имеющимися доходами и объемом законодательно установленных расходных полномочий. Как это ни печально, не последнюю роль в этом сыграла проводимая налоговая реформа, затронувшая главным образом бюджеты регионов. За время ее проведения – с 2001 года – консолидированный бюджет Воронежской области потерял более 7 миллиардов рублей. Но, несмотря на это, финансовые полномочия и обязательства региона значительно возросли.

Впрочем, снижение «налогового бремени» и, как следствие, потери бюджета субъекта - далеко не единственная дыра, сквозь которую утекла значительная часть денег, прежде попадавшая в бюджетный карман. Определенную озабоченность вызывает также процесс объединения крупнейших предприятий с целью оптимизации налогообложения. Но, в результате такой оптимизации, часть налоговых платежей перемещается в тот регион, где находится головной офис данного концерна.

Таких примеров немало: ГП ЮВЖД, Нововоронежская АЭС, «Воронежсвязьинформ» и другие. В результате таких объединений, только по НВАЭС платежи в бюджет области в 2004 году по сравнению с 2002 годом сократятся почти на 100 миллионов рублей. Аналогичная ситуация сложилась с Юго-Восточной железной дорогой, реформированной в ОАО «Российские железные дороги», в результате чего платежи в бюджет субъекта сократились почти на 300 миллионов рублей. Выражаясь простым обывательским языком, предприятия и все проблемы, связанные с их деятельностью, остались в Воронежской области, а деньги уходят в столицу.

Но и это далеко не последняя «дыра в бюджетном кармане» региона. Высокой нестабильностью отличается налог на прибыль, поскольку порядок расчета налоговой базы, предусмотренной новой редакцией Налогового кодекса РФ, формирует благоприятную среду для необоснованного его уменьшения. Например, в 2002 году при ставке 16,5 процентов Воронежская область имела в консолидированном бюджете почти 1,8 миллиарда рублей, а в 2004 году при ставке 19 процентов прогнозируется получить лишь 1,4 миллиарда. Таковы особенности налогового законодательства…

Новый закон предусматривает установление постоянных и единых для всех местных бюджетов нормативов отчислений по отдельным видам федеральных и региональных налогов. Подобный подход не учитывает индивидуальных особенностей муниципальных образований и, думается, неминуемо приведет к значительному разрыву в уровне бюджетной обеспеченности, так как не учитывает территориальных особенностей и совсем не стимулирует рост налогов, а в перспективе, напротив, может привести к их снижению. В разных муниципальных образованиях Воронежской области бюджетная обеспеченность собственными доходами колеблется от 6 до 350 процентов. Понятно, что о равных условиях не может быть и речи. Пожалуй, оптимальным был бы подход, при котором субъект Федерации мог бы самостоятельно выбирать схемы межбюджетного регулирования, что позволило бы максимально учитывать специфику каждой территории.

Впрочем, справедливости ради следует отметить, что цель реформы межбюджетных отношений состоит в том, чтобы четче разграничить полномочия каждого уровня власти в рамках имеющихся финансовых ресурсов. Конечно, это повлечет за собой дополнительные финансовые затраты на создание новых исполнительных и представительных органов власти, финансовых и казначейских структур на местах.

В целом же отношения между областным и местными бюджетами станут более жесткими. Например, областная власть станет финансировать учебный процесс в средней школе, но не сможет, как прежде, построить в селе новую школу, поскольку это - в компетенции местного бюджета. Правоохранительные органы, за исключением муниципальных подразделений охраны порядка, будут финансироваться исключительно из федерального бюджета. Социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов труда, семей, имеющих детей, выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг и ряд других полномочий лягут на плечи области.

Конечно, при существующем положении вещей выполнить все возложенные на бюджет субъекта финансовые обязательства будет крайне сложно. Например, расходы на реализацию закона «О ветеранах» обеспечены всего лишь на четверть от реальной потребности. А ведь на территории региона проживает 500 тысяч ветеранов, то есть примерно четверть всего населения. Получается, что государство, принимающее законы о социальных гарантиях, их исполнение перекладывает на плечи субъекта Федерации. Значит, от того, насколько развита экономика в регионе, напрямую зависит и реализация закона. Игорь Алексеев.
© При перепечатке материалов сайта ссылка на Kommuna.ru или издания газетной группы «Коммуна» обязательна. При использовании материалов в интернете гиперссылка на Kommuna.ru обязательна.