Общество
«Грядущие перемены связаны с Законом о местном самоуправлении»
14.10.2003 00:00
С 1 января 2006г. вступает в силу Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, которым определены госгарантии осуществления власти на местах. Какие перемены в связи с этим ждут жителей городских и сельских поселени? Как будет организован в Воронежской области процесс перехода к новым принципам управления отраслями социальной сферы? На эти и другие вопросы отвечает зам.главы администрации области по социальной политике Юрий Савинков.
Юрий Савинков: ГРЯДУЩИЕ ПЕРЕМЕНЫ СВЯЗАНЫ С ЗАКОНОМ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
С 1 января 2006 года вступает в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым определены государственные гарантии осуществления власти на местах. Этот и ряд других законодательных актов, принятых на федеральном уровне, вносят много нового, в том числе, и в процесс управления отраслями социальной сферы.
Какие перемены в связи с тем ждут жителей городских и сельских поселений, не ухудшится ли положение «социалки»«, которая включает в свою орбиту наиболее хрупкие, уязвимые стороны нашего бытия, напрямую связанные с заботами и чаяниями каждого из нас? Как будет организован в нашей области процесс перехода к новым принципам управления отраслями социальной сферы? На эти и другие вопросы отвечает заместитель главы администрации Воронежской области по социальной политике Юрий САВИНКОВ.
– Юрий Андреевич, Закон о местном самоуправлении в полную силу начнет работать практически уже через полгода. Но до сих пор далеко не каждый житель города или села отчетливо понимает, в чем его главный смысл, основное значение? Для чего он, собственно говоря, нужен?
– Начнем с того, что Федеральный закон №131 – один из важнейших, основополагающих документов, которые приняты в нашей стране в последнее время: он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления в Российской Федерации. С опорой на этот закон будет строиться вся наша дальнейшая жизнь, поскольку в нем прописаны самые основы формирования власти в стране – власти местной, которая ближе всего к людям и призвана решать насущные их проблемы. В целом же значение закона невозможно переоценить, это своего рода катализатор создания гражданского общества в обновленной России: без участия самых широких слоев населения трудно рассчитывать на кардинальное улучшение жизни в нашей стране. Именно эту мысль еще раз особо подчеркнул губернатор области Владимир Григорьевич Кулаков на недавнем совещании с главами районных администраций, на котором рассматривался ход подготовки к реализации закона.
В соответствии с законом местное самоуправление становится зоной ответственности в решении многих вопросов, связанных с экономическим и социальным развитием территорий. Сейчас в нашей области, как и по всей стране, развернулась серьезная работа по перераспределению управленческих полномочий между органами местного самоуправления и органами управления регионом. Получается, конечно же, далеко не все. А ошибаться тут нельзя, ведь с новыми полномочиями муниципалитеты получают не только значительные права, но и колоссальную ответственность перед людьми.
В сущности, сегодня нам всем приходится заново учиться азам местного самоуправления, обустройства власти и жизни на местах. В одночасье проблему эту, безусловно, не решим: для того, чтобы муниципальная власть прочно встала на ноги, потребуется время. Крепкого дерева, как известно, не вырастить на голом каменистом склоне. Значение нового закона как раз в том, что он, образно говоря, создает питательный слой почвы, в котором должно укорениться, а затем пойти в рост деревце российской демократии.
– Перераспределение управленческих полномочий – это изменение границ и зоны ответственности ветвей власти. Не будем говорить обо всех направлениях, остановимся лишь на социальной сфере. За что, по новому документу, предстоит держать ответ муниципалитетам, а где начинается область влияния субъекта Федерации?
– Для начала хотел бы проиллюстрировать на конкретном примере, сколь серьезная работа стоит за термином «перераспределение управленческих полномочий».
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает для органов местного самоуправления полномочий, связанных с социальной защитой населения, за исключением организации отдыха детей в каникулярное время. Это означает, что до конца 2005 года в областную собственность муниципалитеты должны передать 84 учреждения социальной защиты населения. Напряженная работа ведется несколько месяцев, но пока готовы документы лишь по пяти учреждениям из 84.
В соответствии с законом существенно изменится и система управления социальной защитой населения. Сегодня она реализуется по трем направлениям. Во-первых, это социальное обслуживание населения преимущественно в домах-интернатах для престарелых граждан и инвалидов. Во-вторых, социальная поддержка населения через выплаты пособий; возмещение части расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг, обслуживание региональных и федеральных льготников. И, в третьих, социальная защита работающего населения через государственное регулирование социально-трудовых отношений.
До недавнего времени первое и третье направления социальной защиты реализовывались в области и в стране в целом преимущественно через полномочия региональных властей. Социальная же поддержка населения была общим делом муниципальных и региональных органов управления социальной защиты населения. А работа эта чрезвычайно трудоемкая и ответственная. В первую очередь именно к сотрудникам муниципальных органов управления и учреждений социальной защиты ежедневно обращаются с разного рода просьбами о поддержке жители области. Именно работники местных социальных служб определяют размер этой помощи, назначают пособия и выплаты, оформляют путевки в учреждения социальной защиты, отыскивают беспризорных и безнадзорных детей, заботятся о них в детских приютах…
Так вот, теперь все эти полномочия, а точнее – обязанности, становятся прерогативой государственного органа управления социальной защитой населения. Действующее законодательство дает право исполнительному органу государственной власти субъекта Федерации самостоятельно определить принципы управления социальной защитой. В нашей области выработано два варианта.
По первому – все государственные полномочия, которыми наделены регионы, осуществляются непосредственно органом управления социальной защитой населения администрации Воронежской области и его структурными подразделениями в муниципальных районах и городских округах. В этом случае все учреждения социальной защиты населения объединяются в государственные учреждения, учреждаемые администрацией области на базе принятых в областную собственность от муниципалитетов учреждений социальной защиты.
По второму варианту полномочия федеральных органов власти, возложенные на регионы, и полномочия субъектов РФ по социальной защите населения Законом Воронежской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки и социальному обслуживанию населения» передаются на муниципальный уровень и возлагаются на действующие территориальные органы социальной защиты населения. Им в оперативное управление предаются ставшие областными учреждения социальной защиты.
С решением, по какому пути пойдет отрасль, пока не торопимся. Как считает губернатор, необходимо взвесить все «за» и «против»: сегодня очень важно, чтобы за всеми перипетиями, связанными с переделом собственности и перераспределением полномочий, не потерять управляемость отраслью. Сбои в работе неминуемо приведут к снижению качества социальной защиты населения, чего допустить мы не имеем права.
– Юрий Андреевич, какие изменения ждут культуру? По всей вероятности, и тут перераспределение полномочий между администрациями поселений, муниципальных районов, городских округов и региона порождает не меньше проблем?
– Напомню, что ныне в области насчитывается 1918 муниципальных учреждений культуры, или 98% от общего их числа, к областному ведению относится только 30 учреждений. В минувшем году муниципальные учреждения культуры провели 160 тысяч различных культурно-досуговых мероприятий. В области действует семь тысяч клубов, которые посещают около 85 тысяч человек. Услугами сельских библиотек пользуются около 840 тысяч человек. Это означает, что именно на местах и происходят наиболее массовые и значительные события в культурной жизни региона.
По закону о местном самоуправлении поселения наделяются такими полномочиями в культурной сфере, которые ранее реализовывались на уровне района. Закон предполагает полную их самостоятельность, в том числе и финансовую, в организации как досуга жителей, так и библиотечного обслуживания. На них же ложится ответственность за охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения (городского округа).
К полномочиям муниципального района отнесено лишь обеспечение поселений услугами библиотечного коллектора.
Разграничение расходных полномочий сопровождается перераспределением объектов собственности. В настоящее время оборудование, средства коммуникации, транспорт на 90 процентов являются собственностью районов. Оплата труда, финансирование коммунальных расходов и программ развития культуры обеспечиваются за счет консолидированного бюджета района. С районного уровня в собственность поселений должно быть передано имущество, необходимое для решения вопросов, входящих в их компетенцию. В собственности муниципальных районов планируется оставить лишь межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы.
Совершенно очевидно, какую опасность таит такой передел собственности: его результатом может стать сокращение сети организаций культуры. Причем от подобного соблазна трудно будет удержаться не только муниципальным финансистам, ведь употребляемая в законе фраза «организации культуры» не расшифровывается. Нет упоминаний о музеях, домах ремесел, парках, киноустановках, народных коллективах. Значит, органы власти на местах должны сделать все от них зависящее, чтобы не ограничить сеть учреждений культуры одними библиотеками.
К сожалению, в законе не прописаны отдельной строкой поддержка муниципальных музеев и развитие традиционного народного художественного творчества. Между тем, в 22 районах Воронежской области действуют 10 муниципальных и 12 народных музеев, в 16 районах имеются Дома ремесел, занимающиеся возрождением народного художественного творчества. Как позаботиться об их судьбе? В первую очередь, имея в виду, что их нужно относить к досуговым учреждениям и ставить в один ряд с клубными учреждениями.
– Как же могут органы власти на местах избежать многочисленных проблем, связанных организацией деятельности учреждений культуры в условиях реализации 131-го закона? Есть ли какие--либо просчитанные варианты «мягкого» развития событий?
– В качестве рекомендации можно предложить следующий порядок организации их работы. Скажем, сеть досуговых учреждений (включая музеи), находящуюся в поселениях, возможно объединить в муниципальное учреждение «Централизованная клубная система» с правом юридического лица. РДК как учреждение тоже может входить в эту систему или быть юридически самостоятельным. При этом имущество учреждений культуры остается в собственности поселений. Полномочия по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселений услугами, культуры и обеспечения содержания объектов культуры также остаются в компетенции поселения.
А вот полномочия по организации библиотечного обслуживания есть смысл передать в ведение муниципального района и осуществлять через централизованную библиотечную систему, как это и происходит сейчас.
Таким образом, механизм реализации полномочий и обеспечение ответственности на всех уровнях может быть представлен следующим образом. Отдел культуры администрации района становится учредителем учреждений культуры муниципального района и централизованной бухгалтерии, которая тоже является юридическим лицом и на договорных началах обслуживает все учреждения культуры, включая отдел культуры. Имущество учреждений культуры при этом находится в собственности поселений. В собственности муниципального района – детские школы искусств и РДК, а также библиотечный фонд. Полномочия по обеспечению содержания объектов культуры возложены на поселения, а полномочия по организации обеспечения услугами культуры всех жителей района передаются в МУ «Центральная клубная система».
Все, что говорилось об особенностях реализации ФЗ № 131 в культурной сфере, можно отнести и к физической культуре и спорту. К полномочиям на уровне поселения отнесено «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта». Эта обязанность не сохранена за муниципальным районом. И хотя органам местного самоуправления муниципального района разрешается решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции, понятно, что для этого нужна воля руководителя муниципального района.
– И он сможет найти выход из этой ситуации?
– Главное – захотеть. Выход и в этом случае есть, и достаточно интересный и простой. Можно создать МУ «Спортсооружения», включив в него все имеющиеся спортивные объекты в районе на поселенческом и районном уровне собственности и поручить этому учреждению развитие массовой физической культуры и спорта. Тогда массовая физическая культура и спорт в муниципальном районе, городском округе наверняка не умрут.
– Юрий Андреевич, если закон о местном самоуправлении порождает столько проблем в организации работы учреждений социальной защиты и культуры, то страшно представить, что сулит он здравоохранению…
– На самом деле, опасаться не стоит. Разграничение полномочий между региональными, муниципальными и поселенческими органами управления здравоохранения на первый взгляд мало отличается от существующего. Это касается, прежде всего, технологических аспектов медицинской помощи. Если же речь вести о материально-технической и финансовой составляющих, то к полномочиям органов государственной власти региона относится организация обязательного медицинского страхования неработающего населения, на федеральном уровне останется медицинское страхование детей.
Отсюда следует, что финансирование лечебно-профилактических учреждений, центральных районных больниц, их структурных подразделений будет осуществляться из двух источников. Во-первых, за счет средств ФОМС и бюджета субъекта Федерации в части реализации Территориальной программы государственных гарантий по пяти статьям расходов (заработная плата, начисления на нее, медикаменты, питание, мягкий инвентарь). Во-вторых, за счет средств муниципальных образований и средств городского округа в части полного содержания остальных статей расходов.
К полномочиям муниципального района и городского округа закон №131 относит:
– скорую медицинскую помощь (за исключением санитарно-авиационной);
– первичную медико-санитарную помощь в амбулаторно-поликлинических и больничных заведениях;
– медицинскую помощь женщинам в период беременности, во время и после родов.
Если первичная медицинская помощь включается в программу госгарантий и финансируется из двух источников, то финансирование по всем статьям расходов скорой помощи и помощи в период беременности, во время и после родов относится к полномочиям исключительно муниципальных районов и городских округов. Это означает, что при формировании муниципальных и окружных бюджетов необходимо предусматривать средства по всем статьям расходов и нести за эти виды медицинских услуг полную ответственность перед жителями района или города.
Одним словом, полномочий, читай – ответственности, руководителям муниципальных районов и городских округов передается предостаточно. Легко моделируется форс-мажорная ситуация: есть, кого лечить, есть, кем и чем лечить – и за это отвечает область, но негде лечить, если здания и сооружения ЦРБ не подготовлены к зиме, если во врачебную амбулаторию не завезен уголь и т.п. – за эту сферу отвечает руководство муниципального района. Следовательно, только обоюдная высокая ответственность за реализацию предписанных федеральным законом полномочий сможет обеспечить нужный результат.
Подчеркну особо: вопросы медицинской помощи населению в компетенцию поселений не входят, её исчерпывающим образом должны обеспечивать полномочия региона, муниципального района и городского округа.
– Насколько известно, аналогичная ситуация возникает в образовании: вопросы местного значения поселений общее образование не затрагивают?
– Действительно, полномочия в обеспечении общего образования муниципального района и городского округа идентичны. Это, как трактует закон, организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования.
К полномочиям субъекта Федерации отнесены обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях. Для осуществления этих функций выделяются субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.
Кроме того, региональные органы власти несут ответственность за организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, в специальных учебно-воспитательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, перечень которых утверждается органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в специальных образовательных учреждениях закрытого типа. В их же компетенции – предоставление начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), а также предоставление дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения.
Федеральные законы разделили полномочия по реализации одной и той же социальной услуги на два уровня. За содержание и результат общеобразовательной деятельности отвечает государство в лице региональной власти, за материально-технические условия образовательной деятельности несет ответственность (имеет полномочия) власть муниципального района или городского округа. Поэтому жизненная ситуация, подобная той, которую я привел, говоря о здравоохранении, вполне применима и к образованию.
В этих условиях для сохранения управляемости отраслью необходимо двум уровням власти с равной ответственностью решать задачи, стоящие перед каждой из них. А обеспечить это дополнительно к личной ответственности должностных лиц, на наш взгляд, необходимо ещё и двух- или трехсторонним договором между муниципальными властями (или властями городского округа) и региональным органом. Проект такого договора юристами разработан.
В завершение подчеркну, что нормативно-правовая база, обеспечивающая реализацию 131-го закона в социальной сфере, в области практически создана. Областной Думой приняты 14 Законов Воронежской области, губернатором подписаны 19 постановлений администрации области. Еще ряд законопроектов будет вынесен на осеннюю сессию Областной Думы, среди них такие, как «О подушевом нормативном финансировании общего образования», дополнения и изменения к действующему Закону Воронежской области «Об организации и деятельности органов опеки и попечительства», «О физической культуре и спорте в Воронежской области», «О внесении изменений в Закон Воронежской области «О здравоохранении в Воронежской области» и другие.
Таким образом, главным условием успешной реализации федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления станет серьезная работа на всех уровнях власти и высокая ее ответственность перед людьми, перед областью, перед страной.
Беседу вела
Анна ПОДИВИЛОВА.
© При перепечатке или цитировании материалов cайта ссылка на издания газетной группы «Коммуна» обязательна. При использовании материалов в интернете гиперссылка на www.kommuna.ru обязательна.
