28.05.2005 00:00

Точка зрения. Обрубки самовластья

28.05.2005 00:00

В прошлом году тема реформы местного самоуправления (МСУ) в политических и академических кругах России была в числе наиболее горячо обсуждаемых. Постепенно подобные обсуждения почти сошли на нет. МСУ у нас «в общем и целом» состоялось? Или его развитие отложено до лучших времён? А может, необходимость в нём отпала вовсе? По мнению ведущего эксперта Института региональной политики, кандидата политических наук Ростислава Туровского, местное самоуправление в России еще не сформировалось как институт...

В прошлом году тема реформы местного самоуправления (МСУ) в политических и академических кругах России была в числе наиболее горячо и пристрастно обсуждаемых. Постепенно подобные обсуждения почти сошли на нет. МСУ у нас «в общем и целом» состоялось? Или его развитие отложено до лучших времён? А может, необходимость в нём отпала вовсе? На эти и другие вопросы отвечает Ростислав ТУРОВСКИЙ, ведущий эксперт Института региональной политики, кандидат политических наук. – Местное самоуправление как институт власти, гражданского общества и подлинного самоуправления в России не сформировалось. С одной стороны, у наших соотечественников до сих пор не развилась потребность, тяга к самоуправлению, над ними всё ещё довлеет выработанная веками привычка к тому, что гражданами управляют сверху. С другой стороны, государственные власти используют эту привычку и всегда с превеликим удовольствием включают МСУ в свою «вертикаль». Или, по меньшей мере, активно стремятся к этому, принимая соответствующие законы. Как результат у нас по-прежнему действует в основном структура местного государственного управления, работающая, несмотря на формальное отделение от государственной власти, под весьма жёстким государственным контролем.

– И что остаётся делать? Как привить нашим гражданам интерес к подлинному самоуправлению? – Прежде всего они должны усвоить, что МСУ – весьма удобный инструмент (или набор инструментов), с помощью которого можно и нужно решать свои локальные, местные проблемы.

Российские граждане в подавляющем большинстве своём не понимают, что такое местное самоуправление, почему оно так называется и что с ним можно делать. Оно воспринимается как одна из составляющих властной вертикали. Это наша общая проблема, связанная с неразвитым гражданским обществом. То есть либо государство вдруг решит заняться образованием населения, либо волей-неволей отдаст эту миссию на откуп международным структурам, ведущим свою деятельность на территории России.

Когда сами граждане почувствуют возможность эффективно влиять на решение местных, актуальнейших для них вопросов, ситуация начнёт меняться. Пока же люди не знают, как подступиться к МСУ, видят в нём лишь одну из бюрократических структур, по большому счёту – отчуждённых от народа. У нас много говорят о плюсах и минусах всех этих затянувшихся муниципальных преобразований, о необходимости каких-то корректировок, но при этом совершенно не ставится вопрос о том, чтобы довести до простых граждан суть реформы и местного самоуправления вообще, в этом направлении не ведётся никакой разъяснительной и просветительской работы. Это для демократического государства абсолютно неверно и противоестественно.

– То есть положительных сдвигов не просматривается? Конституционно МСУ, подобно Церкви, «отделено от государства». На деле же, выходит, последнее по-прежнему подминает под себя представительные и исполнительные органы на местах, укрепляя властную вертикаль? – Пока не видно никаких принципиальных решений на высшем уровне, которые бы могли изменить эту тенденцию, скорее наоборот… Реформа идёт, возникло огромное количество новых муниципальных образований. В них прошли выборы, многократно увеличилось число депутатов и чиновников. И вот первая реакция государственных властей. Как только они почувствовали, что их контроль над городами и весями стал несколько ослабевать, что избирают в муниципальных образованиях «непонятно кого», тут же проснулось стремление «закрутить гайки», не дать этому новому, «непонятному» самоуправлению интенсивно, да ещё и в «бесконтрольном режиме», развиваться. Наглядный пример – недавняя инициатива «единороссов», предложивших временно передать губернаторам львиную долю полномочий органов МСУ в административных центрах субъектов Федерации.

– Кто главный тормоз для реформы МСУ – не губернаторы ли? – Местное самоуправление – «заложник» отношений между федеральными властями и губернаторами. Губернаторы, непосредственно руководящие регионами и ближе соприкасающиеся с муниципальной властью, конечно, заинтересованы в выстраивании собственных «вертикалей». У федерального Центра, как показывает опыт всех последних лет и уже двух муниципальных реформ, позиция двойственная: с одной стороны, он никак не меньше губернаторов нуждается в создании властной вертикали, а с другой – временами бывает заинтересован в ограничении губернаторской власти, чтобы главы регионов не чувствовали себя слишком самовластными хозяевами. Поэтому Центр время от времени принимает неприятные для губернаторов решения о стимулировании МСУ.

Однако в последнее время всё-таки правильнее говорить о сложившемся альянсе губернаторов и федерального Центра. С местным самоуправлением больше заигрывали при Ельцине, во второй половине 90-х годов, когда с помощью муниципальных властей пытались ограничить губернаторское самовластие. Сегодня так вопрос уже не ставится. И как результат: Центр подыгрывает руководителям субъектов Федерации в их стремлении создать эти самые «собственные вертикали» исходя из того, что оные становятся выгодны и ему, например на выборах.

– Отчуждение народа от власти неминуемо приводит к падению доверия – как к самой власти, так и к «демократическим процедурам». Не случайно ведь законодатели всё время понижают необходимый минимум явки на выборы? – Да, уровень народного доверия и к властям, и к выборам за последние годы упал, дальше ему падать уже некуда. Кстати говоря, именно на местных выборах население особенно пассивно. Это могло бы показаться странным, если исходить из того, что органы МСУ – самая знакомая, самая «родная» власть, решающая местные проблемы. В действительности же всё наоборот, всё перевёрнуто: люди охотно идут на президентские выборы, а на местные не ходят вообще. Наблюдаем какой-то странный, противоречивый сюжет.

Представителей местной власти население знает в лицо, они ходят по тем же улицам, говорят о понятных и для всех важных вещах. Но в то же время особого доверия граждане к ним не испытывают. Не потому, что недостаёт личного доверия-уважения, как раз по отношению к муниципальным главам оно зачастую высокое. Видимо, всё дело в том, что люди не верят в реальные возможности местных руководителей. Все прекрасно понимают, что эта власть ничего не решает, что она подконтрольна, отсюда и крайне низкая явка на муниципальные выборы...

– Делаются попытки свалить на губернаторов и муниципальные коммунальные хозяйства, и местные дороги – со всеми вытекающими из этого последствиями, в том числе в виде ответственности перед населением… – Понятно, что власть имеет свою оборотную сторону – ответственность, и все наши реформы в сфере разграничения полномочий всегда учитывали этот факт. Пара «власть – ответственность» у нас периодически гуляет вверх и вниз по властной вертикали – естественно, прежде всего в интересах федерального Центра. Он ищет тот оптимум власти, который позволяет выглядеть в глазах народа и чиновничества сильнее, чем все нижестоящие уровни, и в то же самое время не нести ответственности за все неприятности, происходящие в стране.

Сейчас пирамида властных полномочий выстроена таким изящным образом, что ключевые, стратегические решения принимаются на самом верху. На уровни губернаторов и МСУ спускается «текучка» – огромное количество полномочий, которые перегружают власть необходимостью решать прорву мелких проблем. Зато при этом Центру гораздо проще в случаях неудач выдвигать на первый – весьма неприглядный – план либо глав регионов, либо местные власти. Ведь эффективно решать все эти мелкие текущие проблемы ни губернатор, ни мэр зачастую не в состоянии. Вот и пытается федеральная власть перевернуть ситуацию в сравнении с ельцинскими временами. Тогда у нас были крайне непопулярный президент и весьма популярные губернаторы с мэрами. Ныне же они, перегруженные ответственностью за нерешаемые локальные проблемы, наоборот, свою популярность по идее должны терять. Тактика Центра эффективная, и она действительно приносит свои плоды.

– А всё-таки какие-то хорошие тенденции в нынешнем реформировании МСУ вы видите, пусть даже в отдалённой перспективе? – Да я, в общем-то, не о плохом говорю. Просто пытаюсь объяснить политический процесс как таковой. Что касается перспектив. Думаю, что интерес у населения к местному самоуправлению всё-таки есть. Просто необходимо время, что обучить граждан пользоваться этим инструментом. Ведь, с институциональной точки зрения, ситуация не столь плоха, как выглядит на первый взгляд. Формально самостоятельное местное самоуправление существует, список полномочий и объём доходных источников у него довольно-таки широки. Следовательно, необходимо лишь, чтобы население постепенно начинало понимать эту ситуацию и пользоваться ею в своих интересах.

Выборы муниципальной власти отнять у граждан нельзя и даже нереально – в отличие от выборов глав регионов. И уже эти факты вселяют сдержанный оптимизм. Потихоньку, на своём локальном уровне, население постигает демократию и учится пользоваться её плодами. Да, пока не очень эффективно, да, пока не проявляя того интереса, который хотелось бы видеть. Но, тем не менее, этот небыстрый процесс приучения, приобщения людей к местному самоуправлению происходит и, надеемся, будет продолжаться.

Беседовал Сергей АЛЕКСАНДРОВ.

Публикуется с разрешения «Литературной газеты».